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从多维度看新时代信访制度改革标志性成果和纲领性文件

 2022年2月25日,中共中央、国务院印发《信访工作条例》(以下简称《条例》),于5月1日起施行。《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,是全面规范信访工作的第一部党内法规,是新时代信访制度改革的标志性成果,是在新的历史起点上推动实现信访工作高质量发展的纲领性文件。良法要善治,善治首先要掌握《条例》内容,灵活运用《条例》指导信访工作实践。

一、从特色维度看《条例》突出人民信访的鲜明特征

——高度的政治性。《条例》具有强烈的政治属性。《条例》第一条开宗明义提出:为了坚持和加强党对信访工作的全面领导,做好新时代信访工作,保持党和政府同人民群众的密切联系,制定本条例。《条例》第四条规定:信访工作坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作重要思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,牢记为民解难、为党分忧的政治责任,坚守人民情怀,坚持底线思维、法治思维,服务党和国家工作大局,维护群众合法权益,化解信访突出问题,促进社会和谐稳定。《条例》将“坚持党的全面领导,把党的领导贯穿到信访工作各方面和全过程,确保正确政治方向”作为信访工作应当遵循的原则,充分表明了《条例》的政治属性是信访工作的第一属性。做好信访工作不仅要具备管理思维、治理思维和法治思维,更要具备政治思维。

——浓厚的人民性。《条例》第三条明确,信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作,是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。“三个重要”阐明了信访工作所承载的政治参与、权利保障、民主监督的重要功能。作为党的群众工作的重要组成部分,信访工作的对象是人民群众,内容是正确处理人民内部矛盾,目标是密切党群干群关系、把人民群众紧密团结在党的周围。《条例》第五条把“坚持以人民为中心,践行党的群众路线,倾听群众呼声,关心群众疾苦,千方百计为群众排忧解难”作为信访工作应当遵循的原则。《条例》第六条要求各级机关、单位应当畅通信访渠道,做好信访工作,处理信访事项,倾听人民群众建议、意见和要求,接受人民群众监督,为人民群众服务。《条例》充分彰显了以人民为中心是信访工作的价值追求,也是信访工作人民性的鲜明体现。把握《条例》的人民性,就是要坚持人民至上的根本要求,把来访群众当家人、把群众来信当家书、把群众反映的问题当家事,设身处地为群众着想,把群众合理合法诉求解决好,把信访工作做到群众心坎上,才能聚民心、得民心,夯实党执政的群众基础。

——鲜明的时代性。党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断,明确我国发展新的历史方位,同时提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《条例》紧紧围绕我国社会主要矛盾的变化,围绕党和国家事业发展面临的主要任务,围绕广大人民群众的愿望和期待,进行谋划和部署,把做好新时代信访工作作为《条例》制定目的,明确新时代信访工作的定位作用、指导思想、原则要求,进一步规范和加强新时代信访工作,以更好地回应人民群众的新期待新要求、服务党和国家工作大局,在新时代新征程上展现新气象新作为。信访是反映社情民意的晴雨表,信访工作更要顺应人民日益增长的美好生活需要,在“有”和“没有”的问题已经基本解决的情况下,把工作着力点转移到“好”和“更好”的问题上来,把群众通过信访渠道反映出来的诉求解决好,把群众的合法权益维护好。

二、从创新维度看《条例》彰显信访制度与时俱进

——理论创新。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作,习近平总书记多次对信访工作作出重要指示批示,形成习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,指出信访工作是党的群众工作的重要平台,是送上门来的群众工作,是了解社情民意和为政得失的重要窗口;要求牢记“为民解难、为党分忧”的政治责任,把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作;强调各级党委把信访工作联席会议机制作为加强党对信访工作领导的重要抓手,加强对信访工作的领导等。这一系列重要论述,是我们党深化对信访工作规律性认识的重大成果,是指导新时代信访工作高质量发展的强大思想武器,为做好新时代信访工作提供了根本遵循。《条例》通篇贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,将党对信访工作的全面领导写入法规,用党的创新理论指导新时代信访工作,对推进信访工作高质量发展具有里程碑意义。

——制度创新。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对信访工作作出一系列重大决策部署,提出“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度”;要求“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度”;强调“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”等。《条例》全面吸收党领导和开展信访工作形成的宝贵经验,提出构建“党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”,使信访工作体制机制更加顺畅,更加符合中国国情,更加符合实际需要。

——实践创新。在《条例》整个起草过程中进行了两次较大范围的征求意见,累计收集意见建议646条,边研究边论证边推进,实现继承和创新相结合。在“党的信访工作条例”稿基础上融合了国务院《信访条例》,实现信访工作领域一个制度、一个文本、一个规范。《条例》重点解决信访工作主体由各级人民政府、县以上人民政府工作部门,扩展到各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位,实现了整个信访工作领域的全覆盖;解决党内法规如何规范公民、法人和其他组织的权利义务问题;解决对信访活动中违法行为的处理如何与有关法律法规实现衔接问题。融合后的《条例》体现了党的十八大以来信访工作取得的理论成果、制度成果、实践成果,定位清晰、结构合理、内容聚焦,针对性、操作性都比较强,两个“条例”的融合为其他领域推进党内法规文本整合提供了好的示范。

三、从内涵维度看《条例》构建信访工作四梁八柱

《条例》共6章50条,在2005年版国务院《信访条例》的基础上新增的内容主要体现在“总则”和“信访工作体制”两章,触及信访工作一系列基础性问题,对新时代信访工作作了系统安排和全面规范。

——明确信访工作主体。《条例》从国务院《信访条例》仅适用于行政机关,扩展到党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关,以及群团组织、国有企事业单位等所有开展信访工作的主体,实现对信访工作领域规范的全覆盖。

——健全信访工作体制。《条例》第二章信访工作体制,是国务院《信访条例》和之前的相关法律法规没有系统写过的全新内容,主要明确党领导信访工作的体制机制,压实党委、政府、联席会议、信访部门以及各方力量在信访工作中的职责任务。最大的创新和突破,就是对新时代信访工作格局作出的新界定,即党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管。其中,党委统一领导处于核心地位,是构建新时代信访工作体制和格局的根本保证;政府组织落实主要是牵头组织各方力量贯彻落实党委的部署要求;信访工作联席会议协调是加强党对信访工作领导的抓手;信访部门推动处于承上启下、协调左右、督促检查、推动落实的地位;各方齐抓共管主要是落实信访工作责任,形成化解矛盾合力。五位一体,相辅相成,有机联系,不可分割。

——优化信访工作流程。《条例》以国务院《信访条例》关于申诉求决类事项受理办理的规定为基础,吸纳诉访分离、依法分类处理等党的十八大以来信访制度改革成果,进一步优化信访事项处理程序。明确个人和组织向各机关、单位反映情况,提出建议、意见或者投诉请求后,各级机关、单位按照“大口进入、分类处理”的原则,登记后甄别是否属于法定职责范围,并区分建议意见、检举控告、申诉求决等不同事项类别分类处理,按照相关法律法规分别导入不同途径处理,保证合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

——构建完整的监督体系。《条例》第五章专门规定监督和追责,与国务院《信访条例》只规定信访部门督办特定事项相比,进行了大幅扩充,吸收《信访工作责任制实施办法》有关内容,总结近年来国家信访局开展实地督查、改进考核办法、与中央巡视办建立协调机制等经验做法,围绕谁来监督、怎么监督、追谁的责、怎么追责,构建起包括监督责任、监督机制、责任追究在内的较为完整的监督体系和责任追究体系。在监督主体上囊括了各级党委和政府、信访工作联席会议及其办公室、党委和政府信访部门、党委和政府督查部门,在监督方式上涵盖督查、反馈、考核、通报、提出建议、报告情况等多个方面,在追责要求上与《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》等法律法规有机衔接。

制度的生命力在于执行。抓好《条例》的学习宣传贯彻,是各地各部门的重要政治责任,也是当前和今后一个时期信访工作的重要政治任务。我们要自觉运用《条例》指导工作、推动实践,以《条例》的有效实施作为推动新时代信访工作高质量发展的新起点,进一步提升信访工作的系统化、制度化、规范化水平,切实担负起为民解难、为党分忧的政治责任,更好服务党和国家工作大局、维护群众合法权益、化解信访突出问题、促进社会和谐稳定。(作者系自治区信访局副局长)